İçindekiler
Özet
- On beş üyeli BM Güvenlik Konseyi uluslararası güvenliğe yönelik tehditleri ele almaya çalışır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında seçilen beş daimi üyenin veto yetkisi vardır.
- Güvenlik Konseyi müzakereleri teşvik eder, yaptırımlar uygular ve barışı koruma misyonlarının konuşlandırılması da dahil olmak üzere güç kullanımına yetki verir.
- Eleştirmenler Güvenlik Konseyi’nin dünyanın pek çok bölgesini temsil edemediğini ve artan veto sıklığının Konsey’in işlevselliğini engellediğini söylüyor.
Birleşmiş Milletler’in başlıca kriz yönetim organı olan Güvenlik Konseyi, 193 BM üyesi devlete barışı korumak için bağlayıcı yükümlülükler getirme yetkisine sahiptir. Güvenlik Konseyi’nin beş daimi ve on seçilmiş üyesi, iç savaşlar, doğal afetler, silahların yayılması ve terörizm dahil olmak üzere uluslararası güvenliğe yönelik tehditleri değerlendirmek üzere düzenli olarak toplanır. Yapısal olarak, Güvenlik Konseyi 1946’daki kuruluşundan bu yana büyük ölçüde değişmeden kalmış ve üyeler arasında reform ihtiyacı konusunda tartışmalara yol açmıştır. Son yıllarda üyelerin rekabet halindeki çıkarları, Güvenlik Konseyi’nin Suriye’deki iç savaş, COVID-19 salgını ve Rusya’nın Kırım’ı ilhakı ve ardından Ukrayna’yı işgali gibi büyük çatışma ve krizlere müdahale etme kabiliyetini sık sık sekteye uğrattı.
Güvenlik Konseyi’nin yapısı nedir?
Güvenlik Konseyi’nin beş daimi üyesi vardır – ABD, Çin, Fransa, Rusya ve Birleşik Krallık – topluca P5 olarak bilinir. Bunlardan herhangi biri bir kararı veto edebilir. Güvenlik Konseyi’nin iki yıllık ve birbirini takip etmeyen dönemler için görev yapan on seçilmiş üyesine veto yetkisi tanınmamıştır. P5’in ayrıcalıklı statüsünün kökleri Birleşmiş Milletler’in İkinci Dünya Savaşı sonrasında kurulmasına dayanmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri ve Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği (SSCB) savaşın galipleriydi ve Birleşik Krallık ile birlikte savaş sonrası siyasi düzeni şekillendirdiler. ABD Başkanı Franklin D. Roosevelt, Birleşmiş Milletler’e dönüşecek olan planları şekillenirken, “dört küresel polis” tarafından yönetilen uluslararası güvenlik tasavvuruyla Çin Cumhuriyeti’nin (Tayvan) dahil edilmesi konusunda ısrar etti İngiltere Başbakanı Winston Churchill, Fransa’da olası Alman veya Sovyet saldırganlığına karşı bir Avrupa tamponu gördü ve bu nedenle yeniden büyük güç statüsü kazanma teklifini destekledi.
P5 üyeleri veto yetkisini farklı derecelerde kullanmışlardır. Sovyetler Birliği’nin koltuğunu koruduğu yıllar da hesaba katıldığında Rusya, Güvenlik Konseyi’nin kuruluşundan Şubat 2023’e kadar 152 kararı bloke ederek vetoyu en sık kullanan ülke olmuştur. Amerika Birleşik Devletleri seksen yedi kez veto hakkını kullandı; en son 2020 yılında terörle ilgili faaliyetlerde bulunanların yargılanması, rehabilitasyonu ve yeniden entegrasyonunu öngören bir kararı veto etti. Bu ülke, kararın, kendi kendini İslam Devleti ilan eden savaşçıların ve aile üyelerinin ülkelerine geri gönderilmesi çağrısında bulunmamasına itiraz etti. Çin son yıllarda veto hakkını daha sık kullansa da tarihsel olarak ABD ve Rusya’ya kıyasla daha tutumlu davrandı; Pekin 1997’den bu yana on altısı karar tasarısı olmak üzere on dokuz karar tasarısını bloke etti. Buna karşılık Fransa ve Birleşik Krallık 1989’dan bu yana veto yetkilerini kullanmamış ve diğer P5 üyelerinin daha az kullanmalarını savunmuşlardır.
Güvenlik Konseyi’nin başkanlığı aylık olarak dönüşümlüdür ve BM Genel Kurulu’nun üçte iki oyuyla seçilen on daimi olmayan üyeye gündem belirleme konusunda bir miktar etki sağlar. Seçilebilmenin ana kriteri “uluslararası barış ve güvenliğin korunmasına” katkıdır; bu katkı genellikle barışı koruma operasyonlarına mali veya askeri katkı ya da Güvenlik Konseyi’nin önüne gelmesi muhtemel bölgesel güvenlik konularında liderlik ile tanımlanır. İkincil bir husus olan “adil coğrafi dağılım” 1965’ten bu yana seçimlerde kullanılan bölgesel grupların ortaya çıkmasına neden olmuştur: Afrika Grubu üç; Asya-Pasifik Grubu iki; Doğu Avrupa Grubu bir; Latin Amerika ve Karayipler Grubu iki; Batı Avrupa ve Diğerleri Grubu (WEOG) iki sandalyeye sahiptir. Her birinin kendi seçim normları vardır. Bir Arap koltuk, gayrı resmi bir anlaşma ile Afrika ve Asya blokları arasında dönüşümlü olarak yer almaktadır. Türkiye ve Güvenlik Konseyi’nde hiç görev almamış olan İsrail, WEOG ile birlikte hareket etmektedir.
Güvenlik Konseyi’nin misyonunu destekleyen yan organlar arasında yaptırımlar, terörle mücadele ve nükleer, biyolojik ve kimyasal silahlarla ilgili ad hoc komitelerin yanı sıra Ruanda ve eski Yugoslavya için kurulan uluslararası ceza mahkemeleri de yer almaktadır. BM Sekretaryası bünyesinde Barışı Koruma Operasyonları Departmanı ve Operasyonel Destek Departmanı saha operasyonlarını yönetir. Kurumsal hafıza ve en iyi uygulamaların deposu olarak 2005 yılında kurulan Barışın İnşası Komisyonu ise danışmanlık rolü üstlenmektedir.
Çatışma yönetimi için kullandığı araçlar nelerdir?
Güvenlik Konseyi, BM Şartı’nın Güvenlik Konseyi’ne tarafları müzakere, tahkim veya diğer barışçıl yollarla çözüm aramaya çağırma yetkisi veren VI. bölümü uyarınca uluslararası anlaşmazlıkları barışçıl yollarla çözmeyi amaçlar. Bu mümkün olmadığında, Bölüm VII Güvenlik Konseyi’ne “uluslararası barış ve güvenliği korumak veya yeniden tesis etmek için” yaptırımlar uygulamak veya güç kullanımına izin vermek gibi daha iddialı adımlar atma yetkisi verir Barışı koruma misyonları Birleşmiş Milletler’in çatışma yönetimi çalışmalarının en görünür yüzüdür; 2023 yılı başı itibariyle Güvenlik Konseyi üç kıtada toplam seksen sekiz bine yakın üniformalı personelin görev aldığı on iki operasyonu denetlemektedir.
ABD-Sovyet rekabeti tarafından kısıtlanan Güvenlik Konseyi, kuruluşundan Soğuk Savaş’ın sona ermesine kadar geçen kırk beş yıl boyunca nadiren harekete geçti. Bu süre zarfında on yedi barışı koruma operasyonuna izin verdi [PDF]. Rusya’nın 2014’te Kırım’ı işgal ve ilhak etmesinden bu yana Rusya ile P5’in Batılı üyeleri arasındaki gerilim tırmanmış, bu da kurumun krizleri yatıştırma kabiliyetinin azaldığı endişelerine yol açmıştır. 2014’ten bu yana Orta Afrika Cumhuriyeti ve Haiti’de olmak üzere sadece iki barışı koruma misyonuna yetki verildi. Rusya’nın -bazen Çin’in de katıldığı- BM kaynaklarınca belgelenen zulümlerden Esad rejimini sorumlu tutmayı amaçlayan kararları engellemek için yaklaşık yirmi kez veto yetkisini kullandığı göz önüne alındığında, Suriye çatışmasının yönetilmesinin özellikle zor olduğu kanıtlandı. Rusya’nın 2022’de Ukrayna’yı işgalinden sonra ilişkiler daha da kötüleşti ve Rusya veto yetkisini kullanarak çatışmayı kınayan birçok Güvenlik Konseyi kararını engelledi.
Güvenlik Konseyi, 1991 yılında Sovyetler Birliği’nin dağılmasından bu yana, çoğu başarısız devletlere, iç savaşlara veya karmaşık insani acil durumlara müdahale eden ve ateşkes veya tarafların rızası olmadan çatışma bölgelerine konuşlanan elli dokuz barışı koruma operasyonuna yetki verdi. Daha güçlü yetkiler altında, sivillerin ve mültecilerin korunmasına izin veren daha az kısıtlayıcı angajman kuralları da dahil olmak üzere askeri operasyonları polislik, seçim yardımı ve yasal idare gibi sivil görevlerle birleştirdiler. Personelin aslan payını gelişmekte olan ülkeler sağlamaktadır.
Bölgesel örgütler barışı koruma ve çatışma çözümünde giderek daha önemli bir rol oynamış, bazı durumlarda Güvenlik Konseyi’ni harekete geçirmiş, bazı durumlarda ise onun adına taşeron olarak hareket etmişlerdir. Örneğin, Arap Birliği’nin uçuşa yasak bölge çağrısının ardından Güvenlik Konseyi 2011 yılında Libya’da güç kullanımına izin vermiş ve bu çağrı Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO) tarafından yerine getirilmiştir. Uzmanlar, Somali ve Sudan’ın Darfur bölgesinde Birleşmiş Milletler ile ortaklık kuran Afrika Birliği’nin artan irade ve kapasitesine işaret ediyor.
2020’deki COVID-19 salgınının ortasında, Güvenlik Konseyi, belirlenmiş terörist gruplara karşı çatışmalar istisna olmak üzere, dünya çapındaki silahlı çatışmalarda doksan günlük bir “insani duraklama” çağrısında bulunan 2532 sayılı Kararı [PDF] kabul etti. Bununla birlikte, 2532 sayılı Kararın etkisi çok az oldu ve çatışan taraflardan sadece biri -Kolombiya Ulusal Kurtuluş Ordusu (ELN)- düşmanlıklara son verme teklifinde bu karara açıkça atıfta bulundu.
Güvenlik Konseyi hangi yaptırım tedbirlerine başvurabilir?
BM Şartı’nın 41. Maddesinde yer alan ve Soğuk Savaş’ın büyük bir bölümünde atıl durumda olan yaptırım hükümleri, Güvenlik Konseyi’nin en sık kullandığı araçlardan biri haline geldi. Konsey, Berlin Duvarı’nın yıkılmasından önce sadece iki kez yaptırım uygulamıştı: 1966’da Güney Rodezya’ya (şimdiki Zimbabve) karşı ticaret ambargosu ve 1977’de apartheid dönemi Güney Afrika’sına karşı silah ambargosu. Güvenlik Konseyi 1990’ların başında Irak, eski Yugoslavya ve Haiti ile başlayarak yaptırımları düzenli olarak kullanmaya başlamıştır. 2023 itibariyle, altı yüzden fazla kişi ve yaklaşık üç yüz kuruluşu listeleyen on dört Güvenlik Konseyi yaptırım rejimi yürürlüktedir.
Akıllı yaptırımlar olarak adlandırılan yaptırımlar 1990’ların ortalarında Genel Sekreter Kofi Annan’ın Körfez Savaşı sonrasında Irak’ta uygulanan “kör enstrüman” olarak adlandırdığı yaptırımlara alternatif olarak ortaya çıkmıştır. Bu yaptırımlar ayrı ekonomik ve siyasi konuları ve uluslararası güvenliğe tehdit olarak görülen belirli kişileri hedef almaktadır. Kapsamlı ambargolardan ziyade silah ambargoları, seyahat yasakları, mal varlıklarının dondurulması ve münferit mallara yönelik ithalat/ihracat yasakları artık norm haline gelmiştir.
Ancak hedeflenen yaptırımlar kendi başlarına insan hakları endişelerini de beraberinde getirmiştir. Kara listeye alınan kişi, kuruluş ve ürünlerin (genellikle tarımsal veya tıbbi uygulamalar gibi ikili kullanımları olanlar) listeden çıkarılması için tüm Güvenlik Konseyi üyelerinin temsil edildiği yaptırım komitelerinin olumlu oyu gerekmektedir.
Askeri güce yetki verilmesinde nasıl bir rol oynar?
BM sözleşmesi uyarınca üyeler sadece meşru müdafaa durumunda ya da Güvenlik Konseyi’nden yetki aldıklarında güç kullanabilirler. Ancak üyeler ve ülke koalisyonları bu bağlamların dışında da sık sık askeri güç kullanmışlardır.
NATO’nun Kosova’da yetmiş sekiz gün süren hava savaşı, Güvenlik Konseyi’nden yetki alınmadan yapılan insani müdahalelerin meşruiyetinin tartışılmasında en çok atıfta bulunulan örnektir. Rusya’nın Güvenlik Konseyi’nin onayını engelleyeceğini belirtmesinin ardından NATO güçleri Kosovalı Arnavutları Yugoslavya’daki Sırpların etnik temizliğinden korumak için bir bombalama harekatına girişti. Bağımsız bir bilim komisyonu daha sonra bu müdahaleyi “yasadışı ama meşru” olarak nitelendirdi
2000’li yılların başında koruma sorumluluğunun (R2P) ortaya çıkması, egemenlik işlerine karışmama ilkesini niteleyerek Güvenlik Konseyi yetkisi dışında güç kullanımını haklı çıkarır gibi göründü. BM Genel Kurulu tarafından 2005 yılında kabul edilen doktrin, devletlerin halklarını insanlığa karşı işlenen suçlardan koruma sorumluluğu olduğunu; “uluslararası toplumun” tehdit altındaki halkları korumak için barışçıl araçlar kullanması gerektiğini; ve bir devlet sorumluluklarını yerine getirmekte “açıkça başarısız” olduğunda, zorlayıcı önlemlerin toplu olarak alınması gerektiğini öngörmektedir.
Birbirini izleyen ABD yönetimleri, bölgesel örgütlerin ya da “istekli koalisyonların” desteğiyle insani müdahalenin meşru olabileceğini savunmuştur Ancak Genel Sekreter Ban Ki-moon 2008 yılında bu görüşü reddederek, “Koruma sorumluluğu, Üye Devletlerin Şart’a uygunluk dışında güç kullanmaktan kaçınma konusundaki yasal yükümlülüklerini değiştirmez, hatta güçlendirir” demiştir Bu tartışma, 2011 yılında NATO öncülüğünde gerçekleştirilen Libya müdahalesi ve devam eden Suriye iç savaşı da dahil olmak üzere son yıllarda çeşitli zamanlarda yeniden gündeme gelmiştir. Rus yetkililer zaman zaman Ukrayna’nın işgaline gerekçe olarak insani müdahaleyi gösterirken, Batılı analistler savaşın uluslararası hukukun açık bir ihlali olduğunu söylüyor.
Güvenlik Konseyi ne gibi eleştirilerle karşılaştı?
Gelişmekte olan ülkelerden üye devletler de dahil olmak üzere pek çok eleştirmen Güvenlik Konseyi’nin yapısının mevcut jeopolitik gerçekleri yansıtmadığını iddia ediyor. Üyeliği 1965 yılında altı seçilmiş üyeden ona çıkarılmış ve 1971 yılında Çin Halk Cumhuriyeti daha önce Çin Cumhuriyeti (Tayvan) tarafından işgal edilen daimi koltuğa oturmuştur. O tarihten bu yana organın yapısı değişmemiştir.
Brezilya, Almanya, Hindistan, Japonya, Nijerya ve Güney Afrika gibi bölgesel güçler Güvenlik Konseyi’ni genişletmeye ya da kendi daimi koltuklarını elde etmeye çalıştılar. Diğerleri ise Brexit’in ardından, özellikle de Fransa ve Almanya’nın 2019’da Güvenlik Konseyi başkanlığını iki aylığına paylaşma kararı almasının ardından, Fransa’nın daimi koltuğunu Avrupa Birliği’ne devretmesi çağrısında bulundu. 2021’de İngiltere, Almanya’nın daimi bir koltuk almasını desteklediğini açıkladı. 2023’ün başlarında Çin, Fransa ve Almanya, Güvenlik Konseyi’nde Afrika için iki daimi koltuk talep etti. Genişleme tartışması genellikle meşruiyet ve etkinlik arasında bir değiş tokuş olarak çerçeveleniyor. Suudi Arabistan 2013 yılında Güvenlik Konseyi’nde daimi olmayan bir koltuğu reddetmek gibi benzeri görülmemiş bir adım attı ve 2014-15 dönemi için seçildikten bir gün sonra kurumsal reform yapılmadığı takdirde görev yapmayacağını açıkladı.
R2P’yi eleştirenler arasında vetonun P5’in siyasi çıkarlarına gereğinden fazla saygı gösterilmesine ve kitlesel zulümler karşısında eylemsizliğe yol açtığını söyleyenler de var. Örneğin Rusya’nın Ukrayna’ya ilişkin Güvenlik Konseyi kararlarını iki kez veto etmesi, Rusya’nın P5’ten atılması çağrılarına yol açtı. Bu eleştiriler işgalden önce de artıyordu; 2014-2018 yılları arasında BM insan hakları şefi olan Zeid Ra’ad al-Hussein, veto hakkına sahip üye devletlerin aşırı gücünü defalarca eleştirmiş ve kurumsal bir değişiklik yapılmazsa Birleşmiş Milletler’in çökebileceği uyarısında bulunmuştu. Ancak güç kullanma konusunda isteksizlik gösterenler sadece P5 üyeleri değil. Aralarında Brezilya, Almanya ve Hindistan’ın da bulunduğu daimi üye statüsü adayları, egemenlik ihlali olarak gördükleri müdahalelere genellikle karşı çıkmışlardır. R2P savunucuları Güvenlik Konseyi’ni ve üyelerini siyasi irade eksikliği nedeniyle eleştirirken, diğerleri de 1990’larda Somali, eski Yugoslavya ve Ruanda’da yaşanan barışı koruma krizlerini örnek göstererek Birleşmiş Milletler’in çatışma yönetme kapasitesini sorguluyor.
ABD, 1993 yılında Somali’de bir savaş ağasını yakalamak isterken on sekiz ABD ordu komandosunun öldürüldüğü deneyimin gölgesinde, Ruanda’da BM’nin güçlü bir müdahalede bulunmasını engelleyen güçler arasında yer aldı. Güvenlik Konseyi 1994 yılında aldığı endişe verici raporlara rağmen, etnik Tutsilere karşı işlenen bir soykırımda tahminen sekiz yüz bin kişi öldürülürken yanıt vermeyi reddetti.
Birleşmiş Milletler ayrıca, barış gücü askerlerinin Saraybosna kuşatmasında canlı kalkan olarak kullanıldığı ve güvenli bölge olarak belirlenen Srebrenitsa’daki sivilleri katliamdan koruyamadığı Balkanlar’da da küçük düşürücü yenilgiler aldı. Uzmanlar, karışık yetkiler, yetersiz kaynaklar ve büyük güçlerin dar görüşlü çıkarları gibi hem lojistik hem de siyasi sorunların bu misyonları baltaladığını söylüyor. Bu ve diğer sorunlarla mücadele etmek amacıyla delegeler, Güvenlik Konseyi’nin karar alma sürecinde daha fazla şeffaflık ve etkinliğin yanı sıra Genel Kurul ile daha fazla etkileşim içinde olunmasını savunmaktadır.
Barışı koruma görevleri kapsamları, maliyetleri ve bizzat barış gücü askerlerinin suiistimallerde bulunduğu vakalar açısından incelenmeye devam etmektedir. Annan tarafından yaptırılan ve kıdemli elçi Lakhdar Brahimi tarafından yönetilen 2000 tarihli bir öz değerlendirme, Birleşmiş Milletler’in “defalarca başarısızlığa uğradığını” ve “önemli kurumsal değişim ve artan mali destek” olmadığı sürece de başarısız olmaya devam edeceğini söyledi Örneğin Haiti’de görev yapan barış gücü askerleri, yaygın cinsel istismarın yanı sıra 2010 yılından bu yana on binden fazla insanın ölümüne neden olan kolera salgınını tetikledikleri gerekçesiyle yoğun eleştirilere maruz kaldı.
Ancak pek çok uzman Birleşmiş Milletler’in genel sicilinin nispeten güçlü olduğunu söylüyor: son çalışmalar genel olarak BM barış gücünün çatışma sonrası senaryolarda şiddetin yeniden başlamasını engellediğini ortaya koydu.
Reform için beklentiler nelerdir?
BM Şartı’nın değiştirilmesi için BM üyesi devletlerin üçte ikisinin olumlu oy kullanması ve iç hukukta onaylanması gerektiğinden, önemli bir reform olasılığı uzak görülmektedir. Buna Güvenlik Konseyi’nin daimi üyelerinin tamamı dahildir ve bu üyelerin kendi etkilerini azaltacak önlemler almaları pek olası değildir. BM üyeleri arasında Güvenlik Konseyi’nin yapısının eskimiş olduğu konusunda geniş bir mutabakat olsa da, çeşitli reform önerilerinin her biri kaçınılmaz olarak bazı adayları yabancılaştırıyor. Bazı öneriler ilave daimi üyeler, diğerleri ise yenilenme olasılığı olan yeni bir seçilmiş koltuk sınıfı talep etmektedir. Tüzük reformunun yokluğunda, küçük devletler daha fazla şeffaflık ve asker gönderen ülkelerle daha yakın istişareler de dahil olmak üzere prosedürel değişiklikleri savunmuşlardır.
Yine de 2022 yılı başlarında BM Genel Kurul Başkanı Csaba Korosi ve ABD Başkanı Joe Biden Güvenlik Konseyi’nde reform yapılmasının önemli bir hedef olması gerektiğini söyledi. Biden, 2022 yılında Birleşmiş Milletler’de yaptığı konuşmada, P5 ülkelerini vetoyu aşırı kullanmaktan kaçınmaya çağırdı ve Güvenlik Konseyi’nin özellikle Afrika ve Latin Amerika’dan daha fazla üye eklenerek genişletilmesi çağrısında bulundu.
